適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資等政策正在發(fā)力。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合司司長(zhǎng)袁達(dá)18日在新聞發(fā)布會(huì)上表示，抓緊出臺(tái)實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的一系列政策舉措，適當(dāng)超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，盡快將去年四季度發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券落實(shí)到具體項(xiàng)目，抓緊發(fā)行已下達(dá)額度，力爭(zhēng)在一季度形成更多實(shí)物工作量。

今年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)字當(dāng)頭，中央要求適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。國(guó)務(wù)院不久前部署各地加快發(fā)行專項(xiàng)債等，以擴(kuò)大有效投資。包括浙江、上海等省份已公布擴(kuò)大有效投資相關(guān)文件，推出千億乃至萬億級(jí)的重大項(xiàng)目投資計(jì)劃。

其中，1月18日，《2022年上海市擴(kuò)大有效投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》對(duì)外公開。文件要求加快重大項(xiàng)目建設(shè)，其中預(yù)先安排2022年上海市重大建設(shè)項(xiàng)目投資初步計(jì)劃，計(jì)劃完成投資2000億元以上。另外還要求在交通、環(huán)境、新基建等領(lǐng)域，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。

而根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)，第一財(cái)經(jīng)記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，1月份至少10個(gè)省份發(fā)行新增債券規(guī)模超過3400億元，這些資金將用于重大基建項(xiàng)目等建設(shè)。機(jī)構(gòu)普遍預(yù)計(jì)一季度1.46萬億元專項(xiàng)債完成發(fā)行，加之去年第四季度1.2萬億元專項(xiàng)債資金部分在今年使用，基建投資將迎來明顯反彈。

多位專家告訴第一財(cái)經(jīng)，在中央“穩(wěn)投資”部署下，地方加快推進(jìn)重大項(xiàng)目進(jìn)度，并加快發(fā)債保障項(xiàng)目資金，預(yù)計(jì)一季度基建投資增速明顯反彈，全年基建投資增速也明顯高于去年，但在隱性債務(wù)監(jiān)管并不放松等約束下，基建投資增速不會(huì)出現(xiàn)此前兩位數(shù)高增速。

基建投資增速低迷之因

袁達(dá)在前述發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)，圍繞經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)開局，政策發(fā)力要適當(dāng)靠前。今年一季度面臨的不確定因素較多，要把政策發(fā)力點(diǎn)適當(dāng)向前移，做到早安排、早動(dòng)手、早見效，以穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)。

作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要“抓手”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資目前到了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1月17日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)0.4%。

“這是自2014年公布該項(xiàng)數(shù)據(jù)以來的最低值。自2018年以來基建投資增速下臺(tái)階，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用在減少。”粵開證券研究院副院長(zhǎng)羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)。

2014年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局首次公布了基建投資數(shù)據(jù)，當(dāng)年基建投資規(guī)模近8.7萬億元，同比增長(zhǎng)高達(dá)21.5%。此后幾年基建投資增速仍保持兩位數(shù)高速增長(zhǎng)，2017年基建投資規(guī)模突破14萬億元，同比增長(zhǎng)19%。但2018年基建投資增速大幅降至3.8%，2020年疫情沖擊下，基建投資增速進(jìn)一步下滑，2021年降至0.4%。

究其原因，羅志恒認(rèn)為，這首先跟2018年以來中央強(qiáng)化地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管，基建資金主要來源的地方政府投融資平臺(tái)公司融資受限有關(guān)。而過去基建投資高增長(zhǎng)主要依靠城投平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張拉動(dòng)。

他表示，基建投資的資金來源主要包括自籌資金、國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資和其他資金五個(gè)部分，2020年各資金來源占比分別為54.7%、21.1%、13.4%、0.2%和10.6%。其中占比最大的自籌資金主要來自于城投平臺(tái)的城投債、政府和社會(huì)資本合作（PPP）和非標(biāo)等。

“從數(shù)據(jù)上看，基建投資周期與城投平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張周期表現(xiàn)出了高度同步性，自2004年以來二者的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.84。2018年開始中央密集發(fā)布強(qiáng)化隱性債務(wù)監(jiān)管一系列文件，打破地方政府對(duì)城投平臺(tái)融資的隱性擔(dān)保。同時(shí)，央行等發(fā)布的資管新規(guī)抑制通道業(yè)務(wù)、打壓非標(biāo)，從資金源頭上限制城投平臺(tái)融資。2018年之后，城投平臺(tái)的債務(wù)擴(kuò)張開始放緩，對(duì)基建投資的支持力度下降。”羅志恒分析說。

除了城投融資受限外，同樣為了防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范PPP模式發(fā)展，2017年以來PPP項(xiàng)目監(jiān)管趨嚴(yán)，PPP項(xiàng)目投資額告別此前高增長(zhǎng)，近些年投資額明顯下滑。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2021年前11個(gè)月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中，新入庫(kù)PPP項(xiàng)目投資額11773億元，同比下降24.9%。不過落地項(xiàng)目和開工項(xiàng)目投資額略有增長(zhǎng)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吉富星告訴第一財(cái)經(jīng)，近年來基建投資增速較慢的原因是多方面的，尤其是在財(cái)政緊平衡和防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)下，基建投資的資金來源發(fā)生了較大變化。

“經(jīng)濟(jì)下行壓力下，一方面，地方政府在基建領(lǐng)域的自有財(cái)力投入有限，另一方面，在嚴(yán)控隱性債務(wù)形勢(shì)下，很多過去融資平臺(tái)違規(guī)舉債、依托社會(huì)資本不規(guī)范融資等受到很大程度的限制。此外，土地出讓或房地產(chǎn)市場(chǎng)沖擊、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足等因素也影響了基建投入。” 吉富星說。

近些年受經(jīng)濟(jì)下行影響，以及減稅降費(fèi)帶來的減收沖擊，地方財(cái)政收入增速放緩，在優(yōu)先保障民生等重點(diǎn)支出下，基建類支出受限。地方政府更加依賴發(fā)行地方政府債券尤其是專項(xiàng)債券來為重大基建項(xiàng)目籌資。

近些年地方政府專項(xiàng)債規(guī)模快速攀升，去年約3.6萬億元。盡管如此，機(jī)構(gòu)測(cè)算專項(xiàng)債資金投入基建的比例大概在50%，而這顯然難以彌補(bǔ)城投融資平臺(tái)等資金放緩的缺口。

吉富星認(rèn)為，實(shí)踐中專項(xiàng)債審核較嚴(yán)、對(duì)項(xiàng)目有嚴(yán)格要求，在基建投資乃至穩(wěn)投資中占比并不高。因此應(yīng)進(jìn)一步提升專項(xiàng)債拉動(dòng)有效投資的作用，但不能過度依賴專項(xiàng)債。

那么，為何去年基建投資增速進(jìn)一步下滑？英大證券研究所所長(zhǎng)鄭后成告訴第一財(cái)經(jīng)，在2020年低基數(shù)上，即便去年下半年經(jīng)濟(jì)承壓，但全年經(jīng)濟(jì)完成6%以上增長(zhǎng)目標(biāo)問題不大，而且去年出口強(qiáng)勁超市場(chǎng)預(yù)期，在這一背景下，通過拉升基建投資增速進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)的可能性與必要性微乎其微。而此前的隱性債務(wù)監(jiān)管和金融監(jiān)管依然嚴(yán)格。

東方金誠(chéng)相關(guān)分析人士也表示，去年宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入反彈期。疫情高峰期實(shí)施的一些宏觀政策開始退坡，這體現(xiàn)在赤字率、專項(xiàng)債規(guī)模、信貸、社融增速有一定程度回落?；ㄍ顿Y是宏觀政策力度的晴雨表，宏觀政策退坡必然帶動(dòng)基建投資走弱。

另外，上述分析人士稱，2021年監(jiān)管層對(duì)宏觀杠桿率、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制加強(qiáng)。這直接導(dǎo)致地方政府平臺(tái)融資環(huán)境收緊，新增地方政府專項(xiàng)債發(fā)行延后，基建投資來源受到較大約束。

今年基建投資觸底反彈

在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，中央要求今年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)字當(dāng)頭，各地區(qū)各部門要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。1月份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署擴(kuò)大有效投資，以穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

為落實(shí)上述相關(guān)要求，多地加快推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。

比如，1月17日，浙江省人民政府辦公廳公開了《浙江省擴(kuò)大有效投資政策二十條》要求穩(wěn)住投資基本盤，2022年浙江省“4+1”重大項(xiàng)目完成投資1萬億元以上。這占浙江省年度投資總量目標(biāo)的三分之一左右。浙江要求對(duì)省“4+1”重大項(xiàng)目，做到資金、能耗、土地等要素應(yīng)保盡保。

為了保障這些重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，地方發(fā)債進(jìn)度明顯加快。

第一財(cái)經(jīng)記者根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至1月18日，河南、湖北已經(jīng)成功發(fā)行今年新增債券566億元。1月19日起，云南、陜西、安徽、江蘇、廣西、浙江、湖南、廣東將相繼發(fā)債，總規(guī)模約2867億元。截至1月24日，地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模至少達(dá)到3433億元，其中以專項(xiàng)債券為主?？紤]到之后還可能有地方發(fā)布發(fā)債信息文件，1月份最終發(fā)債規(guī)模將更大。

1月份發(fā)債規(guī)模將遠(yuǎn)超去年同期，去年1月份地方發(fā)行新增債券規(guī)模為0。去年上半年由于穩(wěn)增長(zhǎng)壓力相對(duì)不大，債券發(fā)行集中在下半年。

浙江力爭(zhēng)今年政府專項(xiàng)債券額度比上年增長(zhǎng)20%以上。上海要求確保一季度完成財(cái)政部提前下達(dá)的2022年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作，并按照進(jìn)度及時(shí)撥付至項(xiàng)目單位，并爭(zhēng)取上半年完成全部地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)寧吉喆在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資等政策正在發(fā)力。隨著去年下半年以來加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏，還有中央預(yù)算內(nèi)投資加快下達(dá)進(jìn)度，“十四五”規(guī)劃確定的102項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目陸續(xù)啟動(dòng)，“兩新一重”項(xiàng)目有序建設(shè)，即新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、重大交通水利等項(xiàng)目。財(cái)政貨幣投資等政策支持力度加大，都有利于固定資產(chǎn)投資穩(wěn)步恢復(fù)。

袁達(dá)在前述發(fā)布會(huì)上表示，目前，部分2022年專項(xiàng)債券額度已經(jīng)提前下達(dá)地方，各地正在陸續(xù)組織發(fā)行。此外去年發(fā)行的專項(xiàng)債券還有相當(dāng)一部分資金結(jié)轉(zhuǎn)到今年使用。

鄭后成認(rèn)為，今年中央相關(guān)要求下，地方政府“穩(wěn)增長(zhǎng)”的責(zé)任被壓實(shí)，而地方政府的“穩(wěn)增長(zhǎng)”的主要抓手就是基建投資。2022年基建投資可能面臨支撐，且全年大概率前高后低。不過今年全年基建投資增速大幅上行概率較低。

鄭后成分析，今年基建投資增速大概率不會(huì)大幅上行原因較多。一方面全球經(jīng)濟(jì)仍在復(fù)蘇，今年出口大概率仍處于較高水平，通過基建投資發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)的必要性較低。遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)和嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律仍是今年重點(diǎn)工作，不會(huì)主動(dòng)觸碰“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量”這一底線。另外，基建也并非是今年財(cái)政支出重點(diǎn)。

吉富星也認(rèn)為，市場(chǎng)對(duì)基建投資發(fā)力抱有較高希望，預(yù)計(jì)增速有所反彈，但增速依然有限。

他表示，隨著各級(jí)政府“十四五”規(guī)劃重大項(xiàng)目在逐步落地，政府債券發(fā)行提速，有利于基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)。尤其是一季度由于去年四季度已發(fā)行債券和資金結(jié)轉(zhuǎn)等帶動(dòng)作用，以及專項(xiàng)債提前下達(dá)，一季度基建有望顯著放量，實(shí)現(xiàn)較高增速。從整體形勢(shì)看，基建投資的基本面有所改善，但依然受到多方面因素影響，基建增速預(yù)計(jì)會(huì)提高，但很難實(shí)現(xiàn)過去高增速。

吉富星認(rèn)為，實(shí)際上投資主要包括制造業(yè)、基建、房地產(chǎn)三大板塊，基建投資往往被賦予“托底”作用，但基建投資更注重投資有效性和精準(zhǔn)發(fā)力，并注重財(cái)政可持續(xù)性，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)或隱患。

羅志恒表示，今年穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大，且是地方政府換屆后的第一年，地方政府投資基建的意愿上升。而缺項(xiàng)目情況有所緩解，加之1.46萬億元專項(xiàng)債在今年一季度加快使用，地方提高專項(xiàng)債資金使用效率，預(yù)計(jì)今年基建投資將有望回暖，但幅度有限，全年增速在4%~6%左右，整體走勢(shì)前高后低。

東方金誠(chéng)預(yù)計(jì)，今年一季度基建投資增速有望快速反彈至7.0%左右，全年基建投資增速有望反彈至6.0%左右。

寧吉喆表示，從投資的先行指標(biāo)看，2021年1~12月份，新開工項(xiàng)目287760個(gè)，比1~11月份增加36767個(gè)；新開工項(xiàng)目計(jì)劃總投資比上年增長(zhǎng)3.3%，比1~11月份加快0.6個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)兩個(gè)月加快。今年年初以來，各地又按規(guī)劃開工了一批重點(diǎn)項(xiàng)目，投資增長(zhǎng)前景看好。

（第一財(cái)經(jīng)記者祝嫣然對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）